ΧΡΗΣΤΟΣ ΓΚΟΥΓΚΟΥΡΕΛΑΣ*

Η 27η Μαΐου θα είναι τελικά μια ημερομηνία ορόσημο για τα ευρωπαϊκά τεκταινόμενα. Λίγες μέρες μετά την πρόταση Merkel-Macron για το Ταμείο Ανασυγκρότησης, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δημοσίευσε τη δική της πρόταση για την μετάβαση της ίδιας της Ένωσης και των κρατών – μελών (κ-μ) της στη μετά τον κορωνοϊό «νέα κανονικότητα». Και είναι η πρότασή της βασισμένη μεν στο πλάνο των δύο ευρωπαίων ηγετών αλλά πολύ πιο γενναία ως προς το χρηματοδοτικό της βεληνεκές.
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή (Κομισιόν) προτείνει τη δημιουργία ενός νέου χρηματοδοτικού ‘‘εργαλείου’’, του ‘‘Next Generation EU’’, κεφαλαιακής ισχύος 750 δισ. ευρώ, το οποίο, εφόσον εγκριθεί, θα ενσωματωθεί στον Προϋπολογισμό της ΕΕ και ειδικότερα θα αποτελέσει ‘‘όχημα’’ του Πολυετούς Δημοσιονομικού Πλαισίου (ΠΔΠ) 2021-27. Κατά αυτόν τον τρόπο, μετά από την προτεινόμενη πρόσθετη ενίσχυση και του ΠΔΠ, στοχεύεται η ‘‘δύναμη πυρός’’ του Ευρωπαϊκού Προϋπολογισμού προς αντιμετώπιση της εκ του κορωνοϊού οικονομικής κρίσης να ανέλθει στα 1,85 τρισ. ευρώ!
Η Κομισιόν σκοπεύει να δανειστεί, δια της εκδόσεως ομολόγων επ’ ονόματι της ΕΕ, τα 750 δισ. ευρώ από τις χρηματοπιστωτικές αγορές και δη τον κύριο όγκο του τεράστιου αυτού ποσού την περίοδο 2020-24. Και να αποπληρώσει τα δανεικά σε μια 30ετία, δηλαδή από το 2028 έως το 2058, μέσω του σκέλους των εξόδων του ενωσιακού προϋπολογισμού. Διατείνεται δε ότι καθώς η διαβάθμιση της EE από τους αξιολογικούς οίκους Fitch, Moody’s, DBRS and Scope και Standard & Poor’s είναι από ‘‘Aaa’’ μέχρι και ‘‘AAA’’, δεν θα δυσκολευτεί να αντλήσει τον άνω κολοσσιαίο χρηματικό όγκο από τις αγορές (https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-financial-assistance/eu-borrower/eus-credit-rating_en).
Βασικό ‘‘υποεργαλείο’’ του πάντως έκτακτου και απολύτως περιστασιακού προγράμματος ‘‘Next Generation EU’’ των 750 δισ. ευρώ προβλέπεται να είναι το Ταμείο Ανάκαμψης και Aνθεκτικότητας (Recovery and Resilience Facility), το οποίο θα προσφέρει στα πληττόμενα κ-μ οικονομική ρευστότητα για (κυρίως ‘‘πράσινες’’) επενδύσεις και (κυρίως ‘‘ψηφιακές’’) μεταρρυθμίσεις. Από το άνω ‘‘υποεργαλείο’’ θα διοχετευθούν στα κ-μ, από το 2021 και μετά, 310 δισ. ευρώ ως επιχορηγήσεις (grant facility) και 250 δισ. ευρώ ως δάνεια (που θα πρέπει βεβαίως να αποπληρωθούν μελλοντικά από τα κ-μ https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/about_the_european_commission/eu_budget/1_en_annexe_autre_acte_part1_v11.pdf).
Για να υλοποιηθεί, μάλιστα, η χρηματοδότηση των κ-μ, που θα λάβει τις άνω μορφές (επιχορηγήσεις και δάνεια), η Κομισιόν προτείνει την τροποποίηση του συστήματος των ‘‘ιδίων πόρων’’ της Ένωσης μέσω αναθεώρησης της υπ’ αριθμ. 335/2014/ΕΕ σχετικής Απόφασης του Συμβουλίου της ΕΕ. Ειδικότερα, η Κομισιόν επιθυμεί το ανώτατο όριο των ‘‘ιδίων πόρων’’ της ΕΕ να ανέλθει από το 1,4% επί του Ακαθάριστου Ενωσιακού Εισοδήματος (ΑΕΕ) στο 2% και να προστεθούν σ’ αυτούς τους ‘‘ιδίους πόρους’’ και άλλες μορφές εσόδων.
Αυτοί οι καινούργιοι ‘‘ίδιοι πόροι’’ μπορεί να είναι τα έσοδα από το σύστημα εμπορίας εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα (Emissions Trading System), τα έσοδα από έναν διασυνοριακό μηχανισμό προσαρμογής στις απαιτήσεις εκπομπών άνθρακα, τα έσοδα από εισφορές (φόρους) των μεγάλων ευρωπαϊκών επιχειρήσεων και τα έσοδα από έναν ‘‘ψηφιακό φόρο’’ στις οικονομικές οντότητες της Ένωσης. Έτσι, το παραδοσιακό ‘‘οπλοστάσιο’’ των ‘‘ιδίων πόρων’’ της ΕΕ (τελωνειακοί δασμοί, ΦΠΑ, εισφορές από το ΑΕΠ αλλά και τη φορολογία των κ-μ) θα ενισχυθεί σημαντικά.
Μάλιστα η Κομισιόν σχεδιάζει (https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/communication-europe-moment-repair-prepare-next-generation.pdf) οι καινούργιοι ‘‘ίδιοι πόροι’’ της ΕΕ, αν εγκριθούν βεβαίως και αφού ενταχθούν στο σκέλος των εσόδων του ενωσιακού προϋπολογισμού, να χρησιμοποιηθούν για την αποπληρωμή μέρους του κεφαλαίου ή και των τόκων των δανεικών 750 δισ. ευρώ που θα αντλήσει από τις αγορές.
Το σχέδιο, λοιπόν, της Κομισιόν χαρακτηρίζεται από πολύ φιλόδοξο έως ‘‘επικό’’. Άλλωστε, τέτοιες μεγαλεπήβολες ή ‘‘οραματικές’’ λύσεις απαιτεί η κρισιμότητα της οικονομικο-πολιτικής συγκυρίας που ‘‘τεχνούργησε ως ιστορικό χαλί’’ η εκ του κορωνοϊού υγειονομική κρίση. Οι προθέσεις, επομένως, της Κομισιόν, πέρα από ‘‘αγαστές’’, είναι πρωτίστως φανερά καταληπτές.
Αλλά όπως συνήθως συμβαίνει σε κομβικά γεγονότα του Ιστορικού Χρόνου και του ευρωπαϊκού modus operandi, υπάρχει πάντα, στη βαθειά ουσία των πραγμάτων, ένα ‘‘μεγάλο αλλά’’, έστω σε επίπεδο λεπτομερειών.
Καταρχάς, εφόσον η σχηματοποίηση και υλοποίηση της πρότασης της Κομισιόν περνά μέσα από τον ενωσιακό προϋπολογισμό και το ΠΔΠ, το παραπάνω σχέδιο θα πρέπει να εγκριθεί ομοφώνως από όλα τα κ-μ. Οι λεγόμενοι ‘‘frugal four’’ όμως (οι 4 ‘‘τσιγκούνηδες’’, Αυστρία, Ολλανδία, Σουηδία και Δανία) από τώρα αντιλέγουν και αμφισβητούν, προοιωνίζοντας κατ’ αυτόν τον τρόπο μέχρι τη θέση σε ισχύ του νέου ΠΔΠ (τον Ιανουάριο του 2021) την εκτύλιξη πολλών(;) ακόμα ‘‘επεισοδίων’’ επί της ευρωπαϊκής πολιτικής ‘‘σκηνής’’.
Από την άλλη, είναι και το ενωσιακό Δίκαιο στη μέση (Σημ. Θεωρώ απαραίτητο για την ευρύτερη κατανόηση του θέματος να διαβαστεί το άρθρο μου ‘‘Η νομική βάση(;) του Ευρωπαϊκού Ταμείου Ανασυγκρότησης’’). Μπορεί η Κομισιόν να επιθυμεί να δανειστεί 750 δισ. ευρώ από τις αγορές και να τα διοχετεύσει, βασικά με χαριστικές επιχορηγήσεις, στα κ-μ της ΕΕ, αλλά το κοινοτικό νομοθετικό πλαίσιο δεν επιτρέπει να γίνει ‘‘κάτι τέτοιο’’ (και) με επιχορηγήσεις, παρά μόνο με δανεικά της ΕΕ προς τα κ-μ.
Και δεν χρειάζεται να ‘‘ψαχθεί’’ πολύ κανείς για την εγκυρότητα του ισχυρισμού αυτού. Η ίδια η Κομισιόν πληροφορεί τους επισκέπτες του ιστοτόπου της για την άνω ‘‘κοινή αλήθεια’’, που μάλλον, στο παρόν σημείο, είτε δεν θέλει να θυμάται ή δεν την πολυαπασχολεί. Η Ευρωπαϊκή Ένωση, και ειδικότερα η Κομισιόν που λειτουργεί ως εκπρόσωπος της Ένωσης (αρθ. 335 της ΣΛΕΕ), επιτρέπεται να δανείζεται από τις αγορές κεφαλαίου ΜΟΝΟ για να χρηματοδοτήσει δανεισμό της ίδιας προς τα κ-μ της και φυσικά της απαγορεύεται να δανείζεται για να χρηματοδοτεί τον ευρωπαϊκό προϋπολογισμό, μέσα από τον οποίο, σύμφωνα με το πλάνο της Κομισιόν, σκοπεύεται να διοχετευτούν κυρίως επιχορηγήσεις (όταν επιτρέπεται να δίνονται μόνο δάνεια) προς τα κ-μ (ίδετε https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/economic-and-fiscal-policy-coordination/eu-financial-assistance/eu-borrower/funding-characteristics-eu_en: EU borrowing is only permitted to finance loans to countries. The EU cannot borrow to finance its budget.)
Μάλιστα, αυτό το μοτίβο δεν είναι, ασφαλώς, άγνωστο στην Κομισιόν. Η ΕΕ δανείστηκε και δανείζεται από τις αγορές και δίνει δάνεια στα κ-μ. Τα δάνεια αυτά δίνονται συνεχόμενα (back to back), συνήθως με αιρεσιμότητα και έχουν περιόδους αποπληρωμής ή ωρίμανσης (maturities), όπως λέγεται στα οικονομικά, 3 με 30 χρόνια (https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/eu_investor_presentation_en.pdf σελ. 7).
Περαιτέρω, όταν η Κομισιόν δανείζεται από τις αγορές για λογαριασμό της ΕΕ, για τον δανεισμό της εγγυώνται από κοινού όλα τα κ-μ και ξεχωριστά το καθένα (επί παραδείγματι στο Δελτίο Τύπου της Κομισιόν για την έκδοση ενωσιακών ομολόγων 250 εκατ. ευρώ με λήξη τον Δεκέμβριο του 2035 γράφεται χαρακτηριστικά: The EU’s borrowings are direct and unconditional obligations of the EU, and are ultimately joint and severally guaranteed by the EU Member States https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/economy-finance/190626_-_eu_250m_dec-35_press_release.pdf). Συνεπώς, για το ευρωπαϊκό πακέτο των 750 δισ. ευρώ που σκοπεύει η Κομισιόν να δανειστεί από τις αγορές, υπόλογα θα είναι εκ των πραγμάτων και τα κ-μ (που υποτίθεται ως ‘‘επιχορηγούμενα’’ ΔΕΝ θα είχαν έγνοιες και ευθύνες).
Ακόμα όμως και αν η Κομισιόν μπορέσει με τη μορφή επιχορηγήσεων να χορηγήσει τα ‘‘προγραμματισθέντα’’ 310 δισ. ευρώ (από τα 560 δισ. ευρώ) στα κ-μ, υπάρχει το πλαίσιο του ευρωπαϊκού δημοσιονομικού Κανονισμού, που θέτει περιορισμούς (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EL/TXT/PDF/?uri=CELEX:32018R1046&from=el). Για να δοθούν επιχορηγήσεις σε κάποιο κ-μ, με βάση τον Κανονισμό 1046/2018, πρέπει να τηρηθούν αυστηρά κριτήρια επιλεξιμότητας, αφού υποβληθούν τα οικεία πλάνα από τα κ-μ, να υπάρξει συγχρηματοδότηση (!) από το επιχορηγούμενο κ-μ και, επιπλέον, να τηρηθούν οι αρχές της μη αποκόμισης κέρδους του κ-μ (από την επιχορήγηση) και της μη αναδρομικότητας (τα χρήματα δεν πρέπει να αφορούν projects που ήδη έχουν ξεκινήσει τα κ-μ).
Επιπρόσθετα, σε ένα δεύτερο επίπεδο κριτικής ανάλυσης της πρότασης της Κομισιόν, η θέσπιση καινούργιων ‘‘ιδίων πόρων’’ της ΕΕ, έτσι όπως την συγκεκριμενοποιεί η Κομισιόν, θα μπορούσε(;) να θεωρηθεί(;) από ‘‘προβληματική’’ έως ‘‘αναποτελεσματική’’. Καταρχάς, ‘‘προβληματική’’, διότι οι προτεινόμενοι από την Κομισιόν νέοι ‘‘ίδιοι πόροι’’ της ΕΕ είναι βασικά ‘‘φόροι’’. Η Συνθήκη όμως για την ΕΕ (ΣΕΕ) δεν προβλέπει ρητά νομοθετικές αρμοδιότητες της Ένωσης στον τομέα της άμεσης φορολογίας, καθώς η τελευταία αποτελεί αποκλειστική, κυριαρχική αρμοδιότητα των κ-μ. Γι’ αυτό και πολλοί Οικονομολόγοι (ίδετε το άρθρο της ‘‘Die Welt’’: ‘‘Bruessels Billionen-Plan baut auf Phantom- Steuern’’ – Tο πλάνο τρισεκατ. Ευρώ των Βρυξελλών οικοδομείται πάνω σε φόρους-φαντάσματα) χαρακτηρίζουν την πρόταση της Κομισιόν ως ‘‘αφελή’’ (Auch Oekonomen warnen vor Blauaeugigkeit), μια που οι φορολογούμενοι υπόκεινται ούτως ή άλλως στα κ-μ που κατοικούν, οπότε αυτοί που τελικά θα επιβαρυνθούν εμμέσως θα είναι οι εθνικοί προϋπολογισμοί.
Κατά δεύτερο λόγο, κάποιοι χαρακτηρίζουν την πρόταση ως ‘‘αναποτελεσματική’’, διότι, αν προσέξει κανείς, στην πρόταση της Κομισιόν (https://ec.europa.eu/info/sites/info/files/factsheet_3_en.pdf) το αντιστάθμισμα που θα φέρουν οι προτεινόμενοι νέοι ‘‘ίδιοι πόροι’’ της ΕΕ (από τους οποίους κατά την πρόταση της Κομισιόν, υποτίθεται, θα πληρωθεί μέρος του δανεικού κεφαλαίου των 750 δισ. ευρώ και των τόκων) δεν αποτελεί ‘‘ευμεγέθη απάντηση’’ μπροστά στον γιγαντιαίο όγκο των δανεικών (των 750 δισ.).
Ειδικότερα, η Κομισιόν μας λέει ότι από το σύστημα εμπορίας εκπομπών διοξειδίου του άνθρακα θα αντληθούν 10 δισ. ευρώ το χρόνο, από τα έσοδα από έναν διασυνοριακό μηχανισμό προσαρμογής στις απαιτήσεις εκπομπών άνθρακα 14 δισ. ευρώ τον χρόνο, από τα έσοδα από εισφορές (φόρους) των μεγάλων ευρωπαϊκών επιχειρήσεων 10 δισ. ευρώ το χρόνο και από τα έσοδα από ένα ‘‘ψηφιακό φόρο’’ στις οικονομικές οντότητες της Ένωσης μέχρι και 1,3 δισ. ευρώ το χρόνο. Το αν με αυτό το επίπεδο εσόδων από τους παραπάνω νέους ‘‘ιδίους πόρους’’ της ΕΕ θα μπορέσει η ΕΕ να πληρώσει τελικά το κεφάλαιο και τους τόκους δανεικών, ύψους 750 δισ. ευρώ, είναι, όπως και να το δούμε, ένα ζήτημα…
Όπως και να έχει πάντως, η πρόταση της Κομισιόν είναι και ιστορική και ‘‘ριζοσπαστική’’. Και δείχνει ότι, έστω και την ύστατη ώρα, κυριαρχεί στην Ευρώπη το ‘‘πλειοψηφικό πολιτικό desideratum’’ και το συλλογικό ‘‘ένστικτο επιβίωσης’’. Όλο και περισσότεροι (λαοί και ηγέτες) φαίνεται πια να διαισθάνονται και να κατανοούν ότι σε τούτη την δύσκολη ‘‘στροφή’’ της κοινής πορείας προέχει το σκοπούμενο αποτέλεσμα (η ανάκαμψη των εθνικών οικονομιών και όλης της ΕΕ από την υγειονομική κρίση) και όχι η θεμελίωση του τρόπου με τον οποίο αυτό (το αποτέλεσμα) θα επιτευχθεί. Ο πόθος προηγείται του τρόπου, τούτη την ώρα. Και ενδιαφέρει, φυσιολογικά, η ορθοπόδηση και η ανασυγκρότηση, έστω και αν αυτές έρθουν με ‘‘τεχνικές ακροβασίες’’ και ‘‘πολιτικές ανορθογραφίες’’, έστω και αν αυτές συνεπάγονται ‘‘θεσμική υπερβατικότητα’’, ‘‘πρωθύστερες συνταγές και λύσεις’’ ή ‘‘νομικό σουρεαλισμό’’.
Γι’ αυτό και η Ελλάδα, μη έχοντας βεβαίως και κάποια άλλη ‘‘εναλλακτική’’, πρέπει να δεχθεί ασμένως τα σχεδόν 32 δισ. ευρώ (22,56 δισ. σε επιχορηγήσεις και 9,40 δισ. σε δάνεια) που της αναλογούν από το συνολικό πακέτο των 750 δισ. ευρώ (αν και όποτε αυτό εγκριθεί σε ενωσιακό επίπεδο). Γι’ αυτό και ο πολιτικός ρόλος του Πρωθυπουργού από τούδε και στο εξής καθίσταται άκρως καθοριστικός, γι’ αυτό και η Κυβέρνηση έχει από εδώ και πέρα και μια ‘‘πλατφόρμα διεξόδου’’ αλλά και πολλή δουλειά…
Όσο για την Ευρώπη; H Ευρώπη, όπως είπε και η Επίτροπος Ursula von der Leyen στην ομιλία της στο Ευρωκοινοβούλιο, είναι μια ιστορία σχετικά με τις γενιές. Και κάθε γενιά έχει τη δική της ιστορία. Η γενιά των ιδρυτικών Συνθηκών είχε ως πρόταγμα την παγίωση της ειρήνης και την ανοικοδόμηση της Ευρώπης. Η επόμενη γενιά στόχευσε στην ελευθερία και την πρόοδο μέσα από διαδικασίες όλο και πιο στενής και ουσιαστικής συμπόρευσης, με ‘‘όπλα’’ την εσωτερική αγορά και το ενιαίο νόμισμα (το ευρώ). Η σημερινή γενιά, λοιπόν, πρέπει να στοχεύσει στη διαφύλαξη του ευρωπαϊκού οικοδομήματος και στη διατήρηση της δημιουργικής τροχιάς και ενοποιητικής του δύναμης. Για όλα τα άλλα (;), ίσως γράψει καταληκτικά ο ευρωπαίος Ιστορικός του Μέλλοντος, ότι αποδείχθηκαν τελικά(;) λεπτομέρειες (;).
Κατερίνη, 29/5/2020
*ΧΡΗΣΤΟΣ ΓΚΟΥΓΚΟΥΡΕΛΑΣ
ΔΙΚΗΓΟΡΟΣ
LLM IN INTERNATIONAL COMMERCIAL LAW
LLM IN EUROPEAN LAW
Cer. LSE in Business, International
Relations and the political science.